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    全面推进依法治国背景下对我区乡村治理的几点思考

    时间:2016年01月18日信息来源:本站原创 点击: 收藏此文 【字体:

    全面推进依法治国背景下

    对我区乡村治理的几点思考

    本课题领题领导:区人大常委会主任  汤金华

    2015年12月

     

    乡村治理现代化关系到国家治理体系和治理能力的现代化,关系到党在农村执政基础的稳固。立足于全面推进依法治国的重要背景,结合当前全面加强基层党组织和基层政权建设的重要部署,区人大常委会课题组对我区乡村治理问题开展调研并形成报告,以期对构建和谐乡村、实现农村善治有所推动,为富阳打造兼田园之美、具城市之利的美丽乡村升级版,描绘好富春山居新画卷提供助力。

    一、当前富阳乡村治理的基本情况

    (一)治理制度不断完善。在村级党建方面,通过建立民情联系制度和网格化管理、组团式服务、片组户联系制度,密切了党群干群关系,实现了走村不落户、户户见干部。在基层组织运行方面,建立健全了村级重大事务决策的五议两公开、村级事务开放日、社会服务管理中心规范化建设等制度,使村务管理有章可循、有据可依、公开透明,农村社会服务不断走向规范。在村级资产管理方面,建立了村集体资产、村级财务、项目实施管理、项目资金第三方监管等制度,进一步规范了村级资产管理和村级财务行为,民主理财的水平不断提升,使干部更加清白、群众更加明白。在村级组织选举方面,全区所有村党组织换届选举都落实了公推直选,所有村民委员会换届选举均实现了自荐直选,确保了选举的广泛性和民主性,有力保障了村民依法参与自治的民主权利。

    (二)治理机制逐步健全。2011年以来,我区在持续推进 “双基工程的基础上,积极探索进一步深化双基建设成果的途径,将全区公共事务管理的重心下移、权责下放,逐步形成 “有人管事”“ 有钱办事”“有房议事”“有章理事” “有效监事”的“五有机制,有力推动了村级治理人员、资金、场所、制度等问题的解决,绘制出创新基层社会管理服务的富阳样本。目前全区276个行政村均建立了社区服务中心,84.8%的服务中心配有大学生村官,城乡公共服务的均等化扎实推进。

    (三)治理基础更加稳固。近年来,我区不断加大对农村的政策支持力度,进一步完善农村的社会保障和公共服务体系,逐步实现了农村合作医疗、失地农民保险和老年普惠性生活补助的全覆盖。不断加大农村文化投入、完善公共文化服务设施,推动了乡村文化的繁荣发展,丰富了农村群众的精神生活。特别是撤市设区以后,在区委民生优先融合发展政策指引下,全区积极稳妥推进社保一体化,使广大城乡居民充分享受到改革发展成果和撤市设区红利。目前,全区25个民生项目已实现同城同待遇,城乡居民医疗保险等15项也将于三年内实现与杭州市同步,民生福祉进一步提升,农村和谐稳定的基础更加坚实。

    二、目前富阳乡村治理中存在的主要问题

    (一)村支两委职责分工不够清晰。《宪法》和《村民委员会组织法》确立了村级党组织在乡村治理中的领导核心地位,同时也明确村级党组织应当依法领导和支持村民委员会行使职权、支持和保障村民开展自治活动。但是在处理村支两委关系上,一些村存在党组织地位虚化、统揽全局能力较弱的问题,不能很好地体现核心地位,不能充分发挥领导作用;也有部分村党组织对村级事务大包大揽,甚至直接决定本该由村民会议或村民代表会议决定的事项,行使应由村民集体行使的自治权,挫伤了村民参与自治的积极性。由于村支两委权力和职责边界模糊,导致工作合力不强、决策效率偏低、管理监督乏力,影响了群众对两委干部的信任,一定程度上阻碍了农村各项事业的发展。

    (二)村级治理法治化水平有待提高。受制于农村群众自身素质和法律素养问题,不少村干部学法、尊法、守法、用法意识淡薄,惯于以行政管理思维治理农村,认为这种方式简单省事,有助于树立个人权威,有利于工作有效推进,有益于农村持久稳定。但是这种治理模式过度依赖村干部个人的品行、能力和威信,具有较大的不确定性和非延续性。这种秩序的建立以牺牲村民的民主权利为代价,既与现代法治的精神和全面依法治国的要求相背离,也不利于培育和激发村民的自治意识和守法习惯,导致农村持久稳定的法治环境难以形成,影响了民主法治在农村的基层基础。

    (三)农村基层民主未能全面落实。根据《村民委员会组织法》的规定,村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但一些村基层民主发展不到位,存在选举程式化、决策简单化、管理行政化、监督形式化的倾向和问题。在干部选任方面,基层党组织干预过度,村民自主决定权有限,导致党群干群关系紧张。在重大事务决定方面,决策过程不够透明,民主协商不够充分,村民知情权保障不够到位,村民代表会议的作用无法有效发挥,造成重大决策思想不够统一。个别村以村民代表个别签字取代村民代表会议集体表决,与法律的程序性要求不符。在集体事务管理方面,乡镇(街道)、区级机关对村级事务干预过多,挤压了村级自治的空间,特别是乡镇(街道)以行政手段管理村级事务的倾向突出。在村务监督方面,村务监督委员会主任由村级党组织班子成员担任的要求,制约了监督主体的独立性,影响了监督作用的发挥,有既做裁判员又当运动员、自己监督自己之嫌。

    (四)基层群众参与自治热情不足。部分群众对党委政府的依赖性过强,自治的意识和动力不足。特别是农村的80后、90后群体,对村集体的归属感正在逐渐下降,对村级事务的关心较上一代明显减弱。同时,由于不少村长期以来没能为村民有序参与村级事务管理创造有利条件,也使得一部分村民对村务管理丧失信心,参与自治的热情消退。这两方面原因的共同作用,导致农村高素质的干部后备力量不足,干部断档、青黄不接的现象有愈演愈烈的趋势。

    三、进一步完善我区乡村治理工作的对策建议

    作为杭州的新城区,破解乡村治理现代化的难题,是富阳实现城乡一体化发展和加快融入杭州主城区的重要基础。我们认为,实现乡村善治必须从理念、路径、保障三个维度出发,解决好乡村治理的指导思想、实现方式、保障手段问题。

    (一)正本清源——乡村治理基本理念的廓清

    《村民委员会组织法》规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助党在农村的基层组织,按照中国共产党的章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权”。我们认为,在全面推进依法治国的这一宏观背景之下,转变固有的村级治理理念,逐步实现自治回归和还权于民是乡村治理的基础和关键。实现我区乡村治理的现代化,其根本就在于确保在党的领导下充分发挥村民自治的功能,依靠党委领导、政府指导、村民自治的合力共同管理农村、发展农村。各级党委要在充分发挥核心作用、统揽村级治理全局的同时,依法支持并充分保障村民开展自治活动的权利。乡镇(街道)要切实担负起指导、支持和帮助村民委员会开展日常工作的职责,有效发挥纽带和桥梁作用,但不得利用行政手段干预依法属于村民自治范围内的事项。

    (二)权力归位——乡村治理现代化的基本路径

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。乡村治理的现代化不仅需要在坚持党的领导下,按照《村民委员会组织法》的要求,合理分置决策、执行、监督等各项权力,而且要进一步解决确保权力运行的有效性问题。为此,我们提出“四权合力、三治并重”的乡村治理基本思路,即通过科学界定“四权”(党组织的领导权、村民会议和村民代表会议的决定权、村民委员会的执行权、村务监督委员会的监督权)解决治理权力的分置问题,以“三治”(自治、法治、德治)协同推进解决“四权”运行的载体问题。

    1、切实强化基层党组织的领导权

    坚持党的领导是做好农村各项工作的根本保证。村党组织对村民委员会实施有效的领导,能够确保农村的发展始终沿着正确的政治方向,始终符合党的路线方针政策。一是有效发挥核心作用。村党组织既不能简单地只管党建、党务,也不能事无巨细代替村民委员会行使自治权利。要着力在村级重大事务中发挥党组织统揽全局的作用,确保在发展目标、干部选任、重大决策中把握正确方向,发挥核心作用。要健全由村党组织书记主持召开的村务联席会议制度,讨论研究村级重大事项,提出工作意见和工作方案。要健全村级事务报告制度,由村民委员会定期或根据需要随时向村党组织报告重大决议决定落实情况和村级重要工作推进情况,确保党组织能够抓方向、议大事、统全局。二是依法领导村级事务。村党组织要在完善村务管理制度方面发挥核心作用,带领村民依照法律规定、结合本村特点制定和完善村规民约、村民自治章程和其他管理制度。要充分尊重和支持村民委员会依法开展自治活动的权利,依照宪法和法律规定,支持和保障村民依法开展自治活动、行使民主权利。三是深化组织引领带动。发挥党在农村的引领作用,关键在于党员干部和普通党员。村党组织成员要主动发挥先锋模范作用,带头遵守村规民约、村民自治章程和本村其他规章制度,带头执行村务联席会议、村民会议、村民代表会议的决议决定。要不断完善党员发展模式,提高发展党员科学化水平,创造条件将政治素质强、个人威望高、群众基础好的农村非党人士吸收进党员队伍,加大不合格党员的淘汰力度,增强农村基层党组织的战斗力。

    2、依法落实村民会议和村民代表会议的决定权

    村民会议是村民行使自治权利最重要、最直接的方式。但考虑到目前我区各村规模较大的实际情况,应当充分发挥村民代表会议在村级重大事务中的决定作用,积极探索村民代表会议实现村民意志的有效途径。一是依法规范村民代表会议的形式和程序。要坚决杜绝实践中存在的以村民代表个别签字取代村民代表会议集体表决的现象。依法需要由村民代表会议表决的事项,必须召集村民代表以会议形式进行现场表决,并做好会议的相关记录。要严格按照《村民委员会组织法》的规定,每季度至少召开一次村民代表会议,讨论决定村级重要事务。在村民代表会议召开以前,应提前三日向村民代表告知并向全体村民公示讨论事项,充分保障村民代表的参与权和广大村民的知情权。二是进一步强化村民代表与村民的联系。要着力解决代表对象虚化的问题,村民代表可由若干户推选一人,也可由村民小组推选若干人并在小组内按户进行分配。代表推选完毕以后,应将每名村民代表所代表的户的数量、户的具体情况向全体村民进行公示,加强村民代表与被代表村民联系的紧密性。要积极构建村民代表与村民之间的协商机制,村民代表在村民代表会议召开之前,应当就所讨论的事项逐户征求被代表村民的意见,并在会议结束后及时向被代表村民通报会议表决情况。三是积极探索村级重大事项决定方式。要在重要村务充分公开的基础上,不断丰富完善村民参与重大事项决定的途径。对于特别重大村级事务决策,可以召开以户为单位的户长会议进行讨论决定,以此作为对村民代表会议的有益补充。有条件的村可积极探索召开村民会议或由本村村民公投形式进行决定,扩大村级重大事务决策的民主参与。对于村规民约、村民自治章程制定修改等依照《村民委员会组织法》规定应由村民会议决定的事项,必须依法召开村民会议集体表决确定。

    3、充分保障村民委员会的执行权

    村民委员会作为村级自治组织,是村党组织、村民会议和村民代表会议所作出的各项决策、决议的具体执行者。村民委员会要切实贯彻好村党组织的意见,落实好村民会议或村民代表会议表决通过的各项决议在编制并组织实施本村发展规划、兴办公共事务和公益事业、依法管理村级集体资产和村级财务、宣传宪法法律和国家政策、开展多种形式的精神文明建设活动、协助维持农村社会治安等方面发挥主导作用,落实好发展规划、公共服务、经济管理、文化教育、纠纷调处等各项职能作用。要建立完善意见、决议执行的制度机制,加强执行过程的协商民主,确保执行的科学性和有效性。在决议执行之前,要结合实际认真研究,制定实施方案,明确责任分工,做到目标明确、计划明确、责任明确。在决议执行过程中,要利用公告栏、廉心报、互联网、社交软件等各类村务公开平台,及时向村民公开执行信息,充分保障村民的知情权和参与权;在决议执行以后,要及时向村级党组织汇报决议执行情况,每年向村民会议或村民代表会议报告各项工作完成情况,主动接受村党组织和全体村民监督。

    4、有效发挥村务监督委员会的监督权

    目前,村务监督委员会主任由村党组织班子成员兼任的做法,直接影响了村务监督委员会作用的发挥。为此,我们建议:一是确保监督主体独立。应进一步落实村务监督委员会成员由村民会议或者村民代表会议直接推选产生的规定,不宜指定党组织班子成员作为村务监督委员会主任参选,村民委员会组成人员不得在村务监督委员会担任职务,使村务监督委员会真正以独立第三方的身份发挥作用。二是明确村务监督重点。村务监督委员会应重点监督村级重大事务决定程序是否合法合规、村民代表会议决议事项是否有效执行、村务公开制度是否落实到位等内容,并负责收集、受理和反映村民对村务管理的意见和建议,积极维护村集体和广大村民的合法权益。三是规范村务监督程序。村务监督委员会在依法检查账目、档案,要求村民委员会纠正违法违规行为的同时,认为村级事务执行过程中侵害村民权益或违反法律规定应当停止执行的,应当将否决的建议提请村民代表会议进行表决决定。村务监督委员会应每年向全体村民公示年度村务监督工作开展情况,主动接受村民监督。

    5三治并重保障四权有效运行

    在全面推进依法治国的背景下,只有坚持以自治为基石的依法治理,充分挖掘传统文化和道德对于维持乡村良好秩序的作用,改变过去依赖带头人个人权威的治理格局,才能确保农村的长治久安。因此,我们建议,当前我区的乡村治理应牢牢把握自治这个主体,充分发挥法治、德治互为补充的作用,形成自治、法治、德治 “三治并重一体两翼治理结构和治理格局。一是以自治实现互律。组织、政法、民政等部门要切实发挥推动村级治理规范化的作用,指导各村加快制定和完善村规民约、村民自治章程和村级治理制度,特别是要让村规民约、村民自治章程发挥村级治理 “小宪法的作用。在村规民约、村民自治章程内容的确定上,要广泛征求意见,并经村两委联席会议讨论后提交村民会议表决,确保村规民约、村民自治章程符合法律规定和国家政策,提高村规民约、村民自治章程的科学性、合法性、民主性、有效性,使村规民约和村民自治章程获得广泛认同,成为行动自觉。二是以法治强化他律。应尽快对全区村级治理的各项制度和意见进行全面梳理,对于跟法律规定相抵触、与村民自治精神不符的规定,及时进行修改、废止,从制度层面为法治乡村建设扫清障碍。要切实加强法治宣传和法治教育,特别是要通过以案说法的方式,用典型违法案例加强对村党组织、村民委员会班子成员进行法治教育,提高带头人的法治意识,使他们切实增强依法管理村级事务的意识和能力。三是以德治激发自律。要重视发挥传统文化在农村根基深厚的优势,深入开展农村精神文明建设,加强思想道德教育,积极倡导高尚文化,充分利用最美现象、孝道文化、宗祠文化等影响力,激活乡村文化特色对于乡村治理的深层推动作用。要坚持正面激励,利用乡风文明榜、五好新家庭、十大孝星、十佳道德模范等载体和评选形式,树立典型、激励后进,带动村民知荣辱、扬正气、树新风,引导群众定家规、传家训、树家风。要以乡情、乡亲、乡愁为纽带,大力弘扬乡贤文化,吸引乡贤名仕重归故土、反哺乡村、报效桑梓,深挖乡村治理在农村的本土资源。

    (三)固本强基——为乡村治理提供有力的保障手段

    1、有效发挥党组织在选人用人方面的领导作用

    农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。党委组织部门和乡镇(街道)党(工)委要通过加强对村级党组织的领导,实现党在村级事务中的领导地位,充分发挥党在实现乡村善治中的作用。一是要选准人。乡镇(街道)党(工)委要做好村党组织班子成员选任的具体实施工作,拓宽选人渠道,优化选人方法,把好选任入口关,确保办事公道、领导有力、在群众中威望较高的党员成为村党组织书记和党组织班子成员。要创造条件从热心农村公益事业的致富带头人、现任村干部、大学生村官和返乡创业青年当中选任村党组织书记和党组织班子成员,着力破解村干部动机异化、年龄老化、思路僵化、能力弱化的问题。二是要用好人。要建立完善村党组织班子成员特别是党组织书记素质提升计划,培育一批“靠得住、看得远、行得正、做得实”的“领头雁”,充分发挥党员干部对农村发展的引领带动作用。要完善培训机制建设,定期组织村党组织成员和村民委员会成员开展轮训活动,将村党组织书记纳入全区干部培训计划,每年安排一定时间开展集中培训。要丰富培训内容,重点结合国家政策方向和农村发展实际确定培训项目,着力提高村党组织书记的政策理论水平和履职服务能力。要积极探索村干部的职业化和专业性,培育一批能力突出的村务工作者队伍,不断提高村级管理的规范化水平。三是要管紧人。坚持正向激励与反向激励相结合的原则。要切实提高村干部财政保障标准,激发履职的积极性,确保村干部将主要精力用于管理村务、服务村民。要建立健全村党组织书记和党组织班子成员履职考核评价体系,围绕德、能、勤、绩、廉五个方面建立奖惩激励机制,通过述职述廉、民主评议、日常考核、年终考核等考核评价体系,激发村干部干事创业动力和服务村民热情。

    2、扎实推进村级组织减负还权

    目前我区各村级组织承担着大量的行政分派任务,使他们疲于完成乡镇(街道)和区级机关交办的工作,难以保证充足的精力开展村级治理。为此我们建议,以整治三多问题为突破口,大力推进村级组织减负,积极探索执法力量下沉,逐步减少行政任务摊派,真正实现还权于民。一是进一步理顺镇村职责边界。对于村民依法开展的自治活动,乡镇(街道)应积极予以支持,对于村民委员会工作中遇到的阻力和困难,应积极协调解决。对于需要村民委员会协助执行的事项,乡镇(街道)应在财政上予以相应支持,为村民委员会完成协助事项提供必要条件。乡镇(街道)要通过宣传、动员、培训等方式引导村民在法律范围内积极开展自治活动,不得干预村民委员会自治权的行使。二是严格执行进村事务准入制度。要严格按照区委整治三多问题的要求,对乡镇(街道)、区级机关需要进村的工作事项全面执行准入制度。未经批准的事项,一律不得进村。对乡镇(街道)、区级机关未经准入擅自将工作责任转嫁到村的,要在目标考核中进行严格考核。三是扩大村民对村级项目的决定权。要结合当前农村现实情况,尽快制定出台切合实际的村级建设项目实施管理办法。在严格项目实施全过程监管的同时,改变目前投资造价3万元以上村级建设项目必须公开招投标的“一刀切”做法,赋予村级组织更大的自主权,提高村级项目资金利用的绩效和效率。

    3、努力构建多元主体共同参与乡村治理的格局

    多元主体共同参与是实现乡村治理现代化的重要基础。要积极构建多方共治的乡村治理格局,充分激发村民自治的内在活力和内生动力,依靠工作合力推动农村各项事业发展。一是充分发挥基层党员的民情联络作用。要进一步深化党员联系群众制度,着力解决目前党员联系制度过于宽泛的问题,精简、明确、固定基层党员联系群众事项的具体内容,细化党员应当及时向村党组织报告的重要民情信息,注重发挥党员在联络民情、沟通民意方面的作用。二是充分发挥社会组织的互助共治作用。要充分调动老年协会、妇女协会、文艺演出队等群众性组织在繁荣农村文化、提高生产技能、化解社会矛盾方面的积极性,不断提升农村群众自我管理、自我教育、自我服务的能力。要高度重视农村公益性社会组织的作用,大力扶持农村公益服务性社会组织壮大发展,鼓励和支持城市公益性社会组织职能向农村延伸。要以农村家庭承包经营为基础,组织东洲葡萄、安顶山茶叶、窈口民宿等同类农产品生产经营或者服务提供者自愿联合,形成互助性经济组织,抱团提供与农业生产经营相关的技术、信息等服务,以互助合作实现收益最大化。三是充分发挥乡贤乡亲的共建共管作用。要注重发挥党政机关、事业单位二线人员的工作特长,通过组织动员、单位鼓励、个人自愿的方式,引导他们积极返乡发挥余热、奉献热情、施展所长,促进农村社会和谐稳定。要培育发展一批热心农村公益事业的新乡贤,组织有威望、有情操、有能力的老党员、老模范、回乡干部和知识分子组成乡贤理事会,参与农村公益事业和公共服务,调处化解邻里纠纷,协助开展村民自治,共同推进村级事务管理。

    (作者:佚名 编辑:admin)
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